婁煩縣人口小縣機構改革后黨政機關數量變化

　　海報新聞記者 陳嘉偉 報道

　　2月1日，山西婁煩縣縣委組織部，以長圖的形式展示了其人口小縣機構改革的階段性成果。改革后，全縣9個縣委機關減少至6個，26個政府部門降至16個，133個事業單位則削減了29個。這將山西進行了近三年的人口小縣機構改革試點工作再次拉回大眾視野。

　　眼下，人口向經濟發達區域快速集中，一些縣城人口流失、活力不足、經濟增長乏力的趨勢愈發明顯，關于這些“收縮型”城市的命運與前景，近年來的討論不勝枚舉。

　　2021年全國兩會期間，全國政協委員、陜西省政協副主席李冬玉的一份名為《優化縣級行政區劃，推進經濟一體化發展》的提案。她建議可對人口規模低于10萬人的內地小縣先行合并試點，比如“2019年常住人口3.02萬人的西部某縣”，這觸及了這座小縣的敏感神經，并遭到了不少質疑。

　　事實上，在黃河的另一岸，山西省也注意到了這一問題，并啟動了人口小縣機構改革試點，與撤并的“激進”做法不同，山西的改革試點將目光放在了機構改革上。這種“折中”的辦法，將人口小縣里職能相近的黨政機構重組整合，以達到“瘦身健體”的目的。目前山西已經完成兩批六個縣的試點工作，并取得階段性成果。

　　而這也為小城的“存廢”之爭，提供了一種新的思路。

　　入不敷出的人口小縣

　　山西省進行的相關改革試點，被冠上了“人口小縣機構改革”的“帽子”。那么什么是人口小縣，它們之間又有哪些共性？

　　根據《中國縣域統計年鑒2021（縣市卷）》進行統計，在納入統計的2075個縣域單位中，全國戶籍人口不足50萬的縣（市）共有1257個，占比約為61.14%。其中，戶籍人口在5萬以下的袖珍縣（市）有90個，5-10萬之間的有116個，10-20萬之間的有228個，20-50萬之間的有823個。

　　從全國來看，云南、山西、河北、內蒙古、四川等都是“人口小縣”相對比較集中的省份。年鑒顯示，山西95個縣（市），除5個縣（市）外，其余90個縣戶籍人口都在50萬人以下，其中6個縣（市）人口不足10萬人。

　　這些“人口小縣”不僅人少，經濟也欠發達。年鑒顯示，2020年全國縣（市）中GDP低于100億元的有733個，占比35.4%，其中32個縣（市）10億元不到；全國GDP上千億的縣（市）只有70個。

　　地方財政收入與財政支出的巨大反差，同樣是這些縣城面臨的難題。凡是設縣，就需要同步設置黨政組織和部門，還要配套建設辦公場所和科教體文衛等基礎設施，每年供養人員、行政支出和基礎設施建設需要的財政支出，多半也是“吃飯財政”。

　　以參與山西人口小縣機構改革試點的婁煩縣為例，2021年末該縣常住人口88627人，比上年末減少2219人，下降2.4%。財政方面，2021年，婁煩縣一般公共預算收入為5.25億元，一般公共預算支出則為22.39億元。

　　激進方案

　　縣郡治則天下安，但面對人口不斷流失、財政入不敷出的困境，這些小縣如何“治”就成為一個重要議題。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，這份文件將縣城功能定位區分為五種，上述“人口小縣”普遍接近“人口流失縣城”，需要引導其轉型發展。引導的具體方向，其中之一是“促進人口和公共服務資源適度集中”，縣鄉機構設置、職能就與此密切相關。但如何實現“適度集中”，近兩年也出現了一些聲音與探索。

　　2021年全國“兩會”期間，全國政協委員、陜西省政協副主席李冬玉提交了《優化縣級行政區劃，推進經濟一體化發展》提案，直接給出“對人口規模低于10萬人的內地小縣先行合并試點”的建議，比如“2019年常住人口3.02萬人的西部某縣”。

　　雖然提案中未點明，但經過相關數據對比，陜西佛坪被認為是提案中“2019年常住人口3.02萬人的西部某縣”，進而成為輿論的“暴風眼”。

　　根據2021年多家媒體的報道，佛坪縣城是一個沒有紅綠燈的縣城，整個縣城的出租車也只有9輛，其經濟發展的狀況可想而知。

　　但撤并的建議直接觸及了這座人口小縣最敏感的神經，此后，當地200余名退休老干部甚至還為此專門向漢中市有關領導聯名寫了一份《不贊成政協委員李冬玉同志“關于10萬人以下的縣合并的建議”的建議》。

　　折中方案

　　相較于讓“人口小縣”走向“撤并降轉”，的“激進”方案，眼下山西、青海陸續推進的“人口小縣機構改革”，或許是一種看起來更折中、更易平穩推進的方案。

　　普遍認為，推動山西人口小縣機構改革的主要動力源于2019年年底的一次調研。

　　當時，時任山西省委主要領導在基層調研時，發現全省人口小縣普遍存在一些共性問題：財政供養入不敷出，財政支出主要依靠政府轉移支付，普遍存在“等、靠、要”的思維慣性；從人口與編制比看，財政供養人員比例不是很合理，存在人浮于事的問題；事業單位規模普遍較小，職能較弱，“小、散、弱”現象突出。

　　2020年4月，根據山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、強基層、重實戰、高效率”的原則，一場以堅持目標導向、結果導向、問題導向，以職能優化為核心，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責的縣域行政運行體系全面改革在山西開展起來，6個人口不足20萬的縣城列入試點，分兩批進行。第一批試點的是忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣，第二批是太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。

　　以婁煩縣為例，據該縣縣委組織部提供的信息，改革后，全縣9個縣委機關減少至6個，26個政府部門降至16個，133個事業單位則削減了29個。

　　以縣委機關為例，縣委辦公室、縣政府辦公室合署辦公；縣委政法委、縣司法局合署辦公，縣信訪局并入縣委政法委（縣司法局）；縣委宣傳部、縣文旅局合署辦公。

　　機構整合后，人員方面同樣進行了調整，出現了多個兼職情況，譬如婁煩縣縣委副書記魏源巍兼任縣委辦主任；縣委常委、常務副縣長任瑛兼任縣發改工信和科技商務局局長等。

　　人的進退留轉

　　人員的去留、上下，是機構改革勢必要面對的問題。

　　婁煩縣、石樓縣的動員會上都提到，“各級領導干部要正確對待機構改革中的進退留轉，始終服從大局、忠誠敬業”；“樹立系統思維，兼顧穩定和發展，理性看待改革陣痛期，引導教育廣大干部正確對待進退留轉”。

　　但難度依舊，據《財經》雜志報道，山西的人口小縣機構改革原本選定的第二批試點為12個，后減少為8個，最后僅有4個縣接受改革指導意見并愿意推進改革。

　　以河曲縣為例，在該縣的最終方案中，明確涉改人員級別和待遇保持不變。對55歲以上的科級干部在職級待遇不變的情況下，鼓勵退出領導崗位，納入“干部周轉池”統一管理，安排參與“兩委”換屆指導、疫情防控督查等工作，充分發揮作用?！叭说膯栴}是改革中最難解決（的），也是最關鍵的問題?！焙忧h委組織部副部長、縣委編辦主任鄔志明曾對媒體坦言，方案出臺后，有干部職工想不通。為了順利推進改革，縣委組織部與涉改單位干部先后談話237人次，宣講有關改革政策，幫助理順情緒。

　　最終49名干部主動退出領導崗位，而對因改革超編的903名事業人員，采取到對口黨政部門跟班學習鍛煉、擔任村（社區）“兩委”主干和綜治網格員等多種方式，重新調整配備。

　　下調人員選擇方面，會依據不同人的家庭情況安排，比如沒有孩子、老人需要照顧的人員，會被優先考慮。并且，縣財政為下調人員每月發放包括交通費用在內的1000元補助，以增加相關人員去基層工作的積極性。

　　化學反應

　　對于山西而言，改革是否算得上“成功”，還有待后續觀察。畢竟，完成組織架構重建、實現機構職能調整，只是“物理整合”環節。職能轉變和機制再造完成后，才能算是完成了真正的“化學反應”。

　　據山西省委編辦消息，2022年9月，山西省委組織部副部長、省委編辦主任張曉峰在臨汾調研時也同樣強調，扎實做好改革“后半篇文章”，切實推動內設機構整合、業務融合、機制完善、流程再造，促進機構職能優化協同高效，發生“化學反應”。

　　到2022年底，山西6個試點“人口小縣”改革任務將基本完成，但海報新聞記者注意到，這輪機構改革的一些規劃推演至未來五年甚至十年。

　　在這個過程中，還有諸多問題需要面對、解決。比如，職能相近的部門合并產生了一個超大部門，而改革后人員的減少導致部門運轉吃力。以山西河曲縣為例，改革后的縣發改工信和科技商務局法定職責32項，24個編制只有11人在崗，內設的發改股連事業編制人員在內5名工作人員要對接市發改委等多個部門。

　　與此同時，領導職數減少帶來的另一個問題是晉升渠道的變窄。此外，副縣長兼任局長的同時也分管其他單位，在資源及精力有限的情況下如何做好主管單位與分管單位的平衡與支持，也要進一步考量。

　　雖然還有諸多需要解決的問題，但山西人口小縣機構改革第一批試點的成果已有所顯現。

　　2021年浮山縣安排“三公”經費471萬元，比2020年預算減少35萬元，下降6.9％。其中車輛購置及運行維護費271萬元，比2020年預算減少33萬元，下降10.9％；公務接待費200萬元，比2020年預算減少2萬元，下降1％。

　　而在河曲縣，隨著單位數量的減少，辦公場所更加集中，空出辦公用房1.05萬平方米，為社區活動、社會事業和公共服務提供了基礎保障?？h直部門公用經費支出每年減少1050萬元，財政供養人員工資福利、“五險一金”等支出每年減少1.33億元。

　　不過，降低縣域行政成本和財政負擔只能算是機構改革最淺表的目的，更深層次的謀局在于提升縣域治理效能，以更低的成本換取更高效的縣域治理體系，推動縣域高質量發展，而能否達到這一目的，還有待觀察。